Professor Dr. Detlef Müller-Böling

Kommunikation – Kooperation – Konsens: der brandenburgische Weg in der staatlichen Hochschulfinanzierung

Prof. Dr. Johanna WankaJohanna Wanka
Ministerin für Wissenschaft, Forschung und Kultur des Landes Brandenburg

Herrn Prof. Müller-Böling mit Dank für das seitens des CHE über Jahre währende Engagement für ein modernes Mittelvergabemodell im Land Brandenburg

Rückblick – Einführung neuer Instrumente zur Hochschulsteuerung
Das traditionelle System der staatlichen Hochschulfinanzierung hat, ausgehend von „Empfehlungen zum Wettbewerb im deutschen Hochschulsystem“ des Wissenschaftsrats (1985) und konkretisiert in den „11 Thesen zur Stärkung der Finanzautonomie der Hochschulen“ der Kulturministerkonferenz (1994), in den letzten zehn Jahren eine noch nicht abgeschlossene Periode einschneidender Änderungen durchlaufen. Der grundlegende Wandel im Verhältnis des Staates zu seinen Hochschulen, weg von staatlicher Reglementierung und Eingriffsverwaltung, hin zu einer Wettbewerbsfähigkeit und Effizienz, Selbstbewusstsein und Selbstverantwortung stärkenden Hochschulautonomie, hat die deutsche Hochschullandschaft entscheidend geprägt.

Die erhebliche Ausweitung der Freiräume der Hochschulen durch Deregulierung und Übernahme von Verantwortung in den Bereichen von Personal, Finanzen und Organisation basiert auf einer klaren Abgrenzung und Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Hochschulen und Staat.

Es bleibt Aufgabe der Länder, für die Gesamtentwicklung des Hochschulsystems und dessen Grundfinanzierung Sorge zu tragen, um nachwachsenden Generationen Zukunftsperspektiven zu bieten, den gesellschaftliche Bedarf an Studienangeboten abzudecken und eine international konkurrenzfähige Forschung zu ermöglichen.

Es bleibt bei der alleinigen Zuständigkeit der Hochschulen für alle akademischen Entscheidungen, nun aber ergänzt um wesentliche Teile der administrativen und operativen Steuerung zur Steigerung der Entscheidungs- und Handlungskompetenz.

Das ehemals eher „hochschulferne“ Land Brandenburg hat nach der weitgehend abgeschlossenen Phase des Neuaufbaus einer eigenen Hochschullandschaft, der von seiner Natur her umfangreiche staatliche Planung erforderlich machte, ab dem Jahr 2004 neue Hochschulsteuerungsinstrumente eingeführt. Diese basieren vor allem auf Formen des Kontraktmanagements und der Indikator gestützten Steuerung.

  • So wurde mit einer Novelle zum Brandenburgischen Hochschulgesetz die Organisations- und Personalautonomie der Hochschulen deutlich ausgeweitet. Zu erwähnen sind u.a. die Ausweitung der Personalhoheit im nichtprofessoralen Bereich, die Stärkung der Hochschulleitungen und die Einführung einer organisationsrechtlichen Experimentierklausel.
  • Eine „Gemeinsame Erklärung der Regierung des Landes Brandenburg und der Brandenburgischen Landesrektorenkonferenz (BLRK)“ (Hochschulpakt 2004, Fortschreibung und Ausweitung 2007) dokumentierte das Einvernehmen in den hochschulpolitischen, am Landesinteresse ausgerichteten Grundsatzfragen. U.a. wurden eine Flexibilisierung der Stellenpläne und eine Rücklagenbildung durch vollständige Übertragbarkeit von Haushaltsresten zugelassen.
  • Über hochschulspezifische Zielvereinbarungen (mit dreijähriger Laufzeit) legten Hochschulen und Landesregierung die Basis für Strukturentwicklungen und die Ausprägung bzw. Stärkung von profilbildenden Schwerpunkten in Lehre, Studium und Forschung.

Die deutlichste Veränderung bestand jedoch in der Budgetierung und Globalisierung aller Hochschulhaushalte, deren Aufstellung erstmals über ein leistungsbezogenes indikatorengestütztes Mittelverteilungsmodell erfolgte und das Ziel verfolgte, einen deutlichen Beitrag zur Flexibilisierung der Hochschulhaushalte zu leisten.

Mit dem Einsatz dieses Bündels von durchweg im Einvernehmen mit den Hochschulen entwickelten, in gegenseitiger Abhängigkeit stehenden Maßnahmen ist ein Wandel in den Anforderungen und Erwartungen an die Hochschulen verbunden. Die Orientierung an qualitativen und quantitativen Zielen
– schafft Anreize, Stärken auszubauen und Schwächen zu mindern,
– berücksichtigt das Landesinteresse und
– führt sowohl zu einer vermehrten Kooperation als auch zu einer gewünschten Steigerung des geregelten Wettbewerbs zwischen den Hochschulen.

Von den Hochschulen werden höhere Leistungen erwartet. Leistung meint dabei nicht ausschließlich eine Steigerung des quantitativen outputs von z.B. Absolventen, sondern auch eine Qualitätssteigerung in Forschung und Lehre sowie eine deutlichere Orientierung an den Konzepten zur Landesentwicklung. Gleichzeitig sind die Hochschulen gehalten, interne Strukturen und Instrumente schaffen, die geeignet sind, die neuen Gestaltungsspielräume auszufüllen, um der steigenden Management- und Erfolgsverantwortung gerecht zu werden. Erfolgsverantwortung bedeutet, dass bei einer Zielerreichung – an objektiven Kriterien gemessen – Erfolge honoriert und Teil- oder gar Misserfolg mit finanziellen Einbußen verbunden sind.

Der in Brandenburg eingeschlagene Weg eines integrierten Einsatzes verschiedener Instrumente orientiert sich an den von Müller-Böling 2002 definierten sieben Erfolgsfaktoren zur Entwicklung zukunftsfähiger Hochschulen: Autonomie, Wissenschaftlichkeit, Profilbildung, Wettbewerblichkeit, Wirtschaftlichkeit, Internationalität und Virtualität.

Das Brandenburger Modell der leistungsorientierten Mittelvergabe

Als zentraler Baustein war die Erarbeitung eines Mittelvergabemodells vorzusehen, für das als zu beachtende Leitlinien die folgenden wissenschaftspolitischen Eckpunkte definiert wurden:

  • Das Modell ist hochschulartenübergreifend zu konzipieren.
  • Das Modell soll den Gesamthaushalt abbilden.
  • Keine Hochschule soll durch die monetären Auswirkungen des Modells im Bestand gefährdet werden.
  • Um Zeit und Möglichkeit zum Umbau zu gewähren, enthält das Modell Kappungsmechanismen, die die finanziellen Auswirkungen zeitlich strecken.
  • Das Modell soll den Wettbewerb unter den Hochschulen initiieren und befördern.
  • Das Modell muss anpassungsfähig an neue Entwicklungen bleiben.
  • Eine Weiterentwicklung des Modells bzw. Änderungen sollen im Konsens mit allen Hochschulen erfolgen.
  • Transparenz und Akzeptanz sollen durch die Verwendung der Angaben der amtlichen Statistik erhöht werden.

Den an der Erarbeitung Beteiligten waren dabei die Grenzen der Wirkungskraft eines Mittelvergabemodells klar: Ein Modell ersetzt keine hochschul- oder wissenschaftspolitischen Entscheidungen. Es setzt diese entweder um oder regt solche als Folge der durch den Modelleinsatz hervorgerufenen Ergebnisse an.

Vorgelegt wurde ein Mittelvergabemodell, dessen prägendes Element sein Charakter als Verteilmodell ist. Es operiert mit Ausstattungsnormwerten, aus denen jedoch keine Ansprüche/Zusagen auf z.B. Stellen ableitbar sind. Mit der Einbeziehung des gesamten Hochschulbudgets handelt es sich im Gegensatz zu den Entwicklungen in den meisten anderen Bundesländern um ein „Vollmodell“. Dies hat notwendig zur Folge, dass das zu verteilende Budget „gedeckelt“ ist. Veränderungen durch die formelbasierte Verteilung können also nur relativ stattfinden.

Die herkömmliche ausgabenbezogene Budgetermittlung wurde mit dem Modell auf eine aufgaben- und leistungsbezogene Finanzierung umgestellt. Die Mittelvergabe erfolgt transparent und für die Hochschulen nachvollziehbar anhand der definierten Parameter und Indikatoren. Hierdurch wirken sich die Leistungen der Hochschulen und der Wettbewerb untereinander mittelbar und unmittelbar auf die Haushalte aus.

Die Architektur des Modells berücksichtigt durch die Gliederung in eine Grundzuweisung und den Leistungsteil sowohl die spezifischen strukturellen Gegebenheiten und Entwicklungen als auch die Wettbewerbskomponente. Die zur Anwendung kommenden Indikatoren setzen Anreize für die Verbesserung der Lehre und zur Verkürzung der Studienzeiten, die Intensivierung der Forschung, die Herstellung der Chancengleichheit zwischen den Geschlechtern und der Internationalisierung der Hochschulen. Nicht ausgeräumt ist die allen entsprechenden Modellen innewohnende Problematik, das qualitative Aspekte, wie bspw. die Qualität der Lehre oder die Implementierung hochschulinterner Evaluationsprozesse nur schwer bzw. nicht vollständig in Indikatoren umzusetzen sind.

Das MWFK hat mit der leistungsorientierten Mittelvergabe ein Steuerungsinstrument entwickelt, das die Initiative der Hochschulen zur Stärkung ihrer Wettbewerbsfähigkeit auch durch Etablierung moderner Managementmethoden herausfordert, die Notwendigkeit zu vorausschauender strategischer Planung von Seiten der Hochschulen stärkt und einen qualitätssteigernden Einfluss auf die Hochschulentwicklung bewirkt.

Die Grundarchitektur des Modells

Zu den drei Säulen:

  • Die Grundzuweisung teilt sich in die aufgabenbezogene Basisfinanzierung und in die Sondertatbestände auf. Die Basisfinanzierung knüpft an der Zahl der Studierenden in der Regelstudienzeit und an den Stellen für Professuren nach Haushaltsplan an. Dadurch fließen sowohl nachfrageabhängige als auch nachfrageunabhängige Komponenten ein. Die jeweilige Basisgröße wird mit dem korrespondierenden Finanzierungsfaktor (dem so genannten Kostennormwert KNW) multipliziert. Der sehr differenziert ausgestaltete KNW stützt sich auf vorhandene Planungsgrößen, wie z.B. die CNW, Festlegungen aus dem Hochschulentwicklungsplan oder Personalrelationen nach dem Bundesbesoldungsgesetz. Die Sondertatbestände umfassen „unvermeidliche“, nicht durch Formelmodelle abbildbare Aufgaben oder „historisch“ bedingte Verhältnisse. Vom verfügbaren Haushaltsvolumen werden so insgesamt 78 % verteilt.
  • Auf die leistungsbezogene Zuweisung entfällt ein Anteil von 20 %. Im Leistungsteil sind Standardindikatoren enthalten (u.a. Studierende in der Regelstudienzeit, ausländische Studierende, Absolventen, Promotionen, Drittmittel, Professorinnenanteil), die für alle Hochschulen gelten und die wichtigsten Grundleistungen über ein einheitliches Formelsystem abbilden. Grundsätzlich wird mit mehrjährigen Durchschnittswerten gearbeitet, die aus der amtlichen Statistik entnommen werden. Durchschnittswerte sollen die Maxima und Minima relativieren und so zu einer Stärkung der Gleichmäßigkeit der Finanzierung beitragen.
  • Das Modell strebt an, mit Normwerten die Realität abzubilden. Es war dabei darauf zu achten, zur Wahrung der Übersichtlichkeit und Handhabbarkeit auf eine kleinteilige Indikatorenauswahl zu verzichten. Entsprechend kann nicht jede Leistung und nicht jede Aufgabe umfassend und differenziert abgebildet werden. Ausgewählt wurden Indikatoren die im Sinne eines „pars pro toto“ z.T. große Bereiche zusammenfassen. Z. B. haben die Leistungsindikatoren „Drittmittel“ und „Promotionen“ die Aufgabe, die Gesamtheit der Forschungsleistung der Hochschulen abzudecken.

– Die Zielvereinbarungen fördern Strukturentwicklung und Innovation. Sie werden für den Zeitraum von drei Jahren verhandelt und umfassen 2 % des verfügbaren Haushaltsvolumens. Damit wird die innovations- und profilorientierte Zielvereinbarung nicht nur zum Instrument einer Zusatzfinanzierung, sondern – neben Grund- und Leistungsfinanzierung – ein systematisches und logisch gleichrangiges Modellelement.

Angestrebt ist, den auf Leistungsteil und Zielvereinbarungen entfallenden Anteil sukzessive zu erhöhen.

Die sich aus den Modellbestandteilen ergebenden Budgetvolumina weichen von den vorherigen Individualhaushalten der Hochschulen ab bzw. führen zu einer Dynamik der jährlich zu ermittelnden Budgets. Dies führt zu der Situation, dass für einzelne Hochschulen Minderzuweisungen entstehen, die aufgrund begrenzter Flexibilität der Ausgaben kurzfristig nicht tragbar sind. Für diese Fälle sowie im Interesse der Planungssicherheit und einer hinreichenden finanziellen Stabilität enthält das Modell Kappungsmechanismen, die bei bestimmten Größenordnungen Verluste, aber auch Gewinne limitieren. Hierfür wird ein festgelegter Dämpfungsfaktor verwendet, der die maximalen Verluste in Bezug auf den Vorjahres-Haushalt begrenzt. Die resultierende zeitliche Streckung der finanziellen Effekte ermöglicht es den Hochschulen, auf die Signale des Modells zu reagieren.

Wichtig ist, dass das Modell anpassungsfähig an neue Entwicklungen bleibt. Seine Flexibilität hat das Modell bereits an zwei entscheidenden Stellen unter Beweis gestellt: sowohl die Umstellung auf die BA/MA-Studiengänge als auch die Einführung der W-Besoldung konnten problemlos in die vorhandene Formelstruktur eingepasst werden.

Das Brandenburger (Konsens-)Modell

Die drei Begriffe Kommunikation – Kooperation – Konsens stellen die Leitgedanken für die Mittelvergabe dar:

  • Kommunikation, indem alle relevanten Budget- und Strukturentscheidungen in einem geregelten Prozess und mit Einbeziehung externer Moderation mit den Hochschulen beraten werden.
  • Kooperation, indem zum einen ein gegenseitiges Verständnis zwischen den drei vom Modell betroffenen Hochschultypen zu entwickeln ist und sich zum anderen in der gleichrangigen Verhandlungsposition von Hochschulen und Ministerium der prioritäre Stellenwert, den die Landesregierung den Hochschulen für die Landesentwicklung zumisst, ausdrückt.
  • Konsens, indem die jährliche Rechnung zur Budgetermittlung gemeinsam vorbereitet und abgestimmt und von den Hochschulleitern und der Ministerin gemeinsam verabschiedet wird.

Diese Trias aus Kommunikation, Kooperation und Konsens hat eine prozessprägende Qualität und hat sich inzwischen hervorragend bewährt. Mit ihr respektiert der Staat den hohen Wert hochschulischer Autonomie, fordert aber gleichzeitig von den Hochschulen die Übernahme gesamtgesellschaftlicher Verantwortung ein. Sie ist ebenso eine Stilkomponente im Umgang zwischen verantwortlich handelnden Personen.

Das Brandenburger Modell wird in einer gemeinsamen Arbeitsgruppe des Ministeriums, aller staatlichen Hochschulen und des Centrums für Hochschulentwicklung (CHE) als Moderator jährlich bewertet. Einzelne Eingangsgrößen wurden in den letzten Jahren auf Grund aktueller Erfordernisse optimiert. Ansonsten gilt die Festlegung, dass größere Veränderungen der Grundarchitektur erst nach abgeschlossener Evaluation des Modells und seiner Steuerungseffekte vorgenommen werden sollen.

Ausblick – Evaluierung und Optimierung des Brandenburger Modells

Die Evaluierung des Modells der leistungsorientierten Mittelvergabe durch externe Gutachter hat im Jahr 2007 begonnen. Der Evaluierungsauftrag wurde von MWFK und Hochschulen gemeinsam an drei in der Thematik von formelgebundenen Mittelvergabemodellen national und international ausgewiesene Experten vergeben:
– Prof. Dr. Ziegele (Geschäftsführer der CHE-Consult GmbH und langjähriger Kenner und Berater des Mittelverteilungsmodells)
– Dr. Lüthje (18 Jahre lang Präsident und Kanzler der Universität Hamburg)
– Herr Prof. Dr. Enders (Direktor am Center for Higher Education Policy Studies (CHEPS, Universität Twente, Niederlande).

Auch beim Verfahren der Evaluation verfolgt Brandenburg einen, den Konsens- und Transparenzgedanken umsetzenden innovativen Ansatz. Hochschulen und Ministerium haben in einer gemeinsamen Arbeitsgruppe den Evaluationsauftrag erarbeitet, wobei jede Hochschule und das Ministerium die Möglichkeit hatte, spezifische Fragen, Vorschläge und Interessen einzubringen. Das Konzept der Gutachter baut auf der gemeinsam von Hochschulen und Ministerium erarbeiteten Auftragsbeschreibung auf und sieht sowohl schriftliche als auch mündliche Befragungen vor.

Der Auftakt zur Evaluierung ist im Oktober vergangenen Jahres mit einem ersten Workshop der Hochschulen und des MWFK erfolgt. Entsprechend dem vorgesehenen Zeitplan wird die Evaluierung in der zweiten Jahreshälfte 2008 in die zweite Phase eintreten, die eine intensive Diskussion über die Einschätzung der Gutachter enthalten wird. Daran anschließen werden sich die Entscheidungen, welche Empfehlungen wie und zu welchem Zeitpunkt im Formelmodell umgesetzt werden.

Die Evaluation soll und wird die Grundstruktur des Modells nicht in Frage stellen, sondern eine Optimierung ermöglichen.
Resümee – Veränderung der Hochschulsteuerung in Brandenburg
Die Einführung der leistungsorientierten Mittelverteilung ist ein unverzichtbarer Bestandteil in der Anwendung der neuen Steuerungsmodelle. Insbesondere die vermehr Einbeziehung von output-Indikatoren trägt der wachsenden Eigenverantwortung der Hochschulen Rechnung, setzt Anreize für eine Erhöhung der Leistungen auf allen Ebenen und fördert die Wettbewerbsorientierung des Hochschulsystems.

Der dabei gemeinsam beschrittene Weg der Konsensfindung ist nicht immer leicht. Auf Seiten der Hochschulen ist zu akzeptieren, dass man unabhängig von der Größe oder der spezifischen Ausrichtung nach den gleichen Kriterien gemessen wird. Auf Seiten des Ministeriums ist im Gegenzug zu akzeptieren, dass eine Steuerungsabsicht die Hochschulen ggf. vor kurzfristig nicht lösbare Schwierigkeiten stellt und die Umsetzung von Veränderungen dem komplexen Kommunikationsprozess innerhalb der Hochschule Rechnung tragen muss.

Bei der Bewertung der bisherigen Steuerungswirkung ist zu berücksichtigen, dass Hochschulen „Tanker“ sind, die nur relativ langsam reagieren können. Abruptes Umsteuern würde nicht selten zu einer Über- oder Fehlsteuerung führen. Änderungen sind stets behutsam vorzunehmen. Sowohl die beabsichtigten Effekte als auch die Auswirkungen an den Hochschulen sind sorgfältig abzuwägen.

Hinzu kommt, dass das Modell erst im fünften Jahr angewendet wird und aufgrund der Verwendung von Eingangsdaten aus zurückliegenden Jahren Effekte nur zeitverzögert sichtbar werden.

Jedoch sind, wenn man die Entwicklung der Indikatoren zwischen 2004 und 2007 im Leistungsteil betrachtet, positive Steuerungseffekte schon jetzt klar zu erkennen, auch wenn es kurzschlüssig wäre, hier eine monokausale Funktion anzunehmen:
* Zahl der Absolventen + 58 %
* Höhe der Drittmittel + 42 %
* Zahl der Promotionen + 46 %
* Zahl der ausländischen Studierenden + 19 %
* Zahl der Professorinnen + 21 %

Bei den Gleichstellungsindikatoren „erstimmatrikulierte Frauen“ und „weibliche wiss. Mitarbeiter“ zeigt sich ein nicht lineares und damit uneinheitliches Bild. Die im Evaluierungsprozess begonnene Diskussion hat bereits gezeigt, dass hier Bedarf zur Nachjustierung besteht.

Das Brandenburger Mittelverteilungsmodell hat deutschlandweit das Alleinstellungsmerkmal, dass ein funktionierendes hochschulartenübergreifendes Modell etabliert werden konnte. Weiterhin ist es gelungen, einen Verteilmechanismus anzuwenden, der sich bei einem hohen Leistungsanteil auf das gesamte Hochschulbudget des Landes bezieht.

Die bisherige Bilanz macht das Mittelverteilungsmodell für Brandenburg alternativlos.

Johanna Wanka

2007_12_06 Symposium Demographie 2 Wanka

Symposium Demographie II am 6. Dezember 2007: Johanna Wanka, Mü-Bö

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